امضای قانون لیندسی گراهام فراتر از یک تغییر تقنینی ساده در مجموعه تحریمهای آمریکا علیه روسیه و ایران است. اهمیت این قانون در تغییر تدریجی منطق حاکم بر سیاست تحریمهای ایالات متحده نهفته است. تحریم دیگر تنها ابزاری برای محدود کردن مستقیم دولت هدف نیست، بلکه به سازوکاری برای بازتعریف رفتار اقتصادی بازیگران ثالث، کنترل شبکههای تجاری و مالی و افزایش هزینه همکاری با دولتهای تحریمشده تبدیل شده است.
این تحول از منظر نظری حائز اهمیت ویژهای است. در ادبیات روابط بینالملل، تحریم اقتصادی ابزاری برای افزایش هزینه رفتارهای نامطلوب و تغییر محاسبات هزینه-فایده دولت هدف بدون توسل مستقیم به نیروی نظامی است. اما تجربه نشان داده که اثربخشی تحریم تنها به شدت فشار بر کشور هدف وابسته نیست، بلکه به توانایی تحریمکننده در کنترل شبکههای مالی، بانکی، بیمهای، حملونقل، فناوری و تجارت بینالمللی نیز بستگی دارد. در این چارچوب، قانون جدید گراهام، آمریکا را از منطق «تحریم کشور هدف» به سمت «مدیریت شبکه پیرامون کشور هدف» سوق میدهد.
این قانون از یک سو ساختار تحریم علیه روسیه را گسترش داده و بخشهای انرژی و دفاعی، مقامات روس، مؤسسات مالی و ناوگان سایه را هدف قرار میدهد. از سوی دیگر، امکان اعمال تعرفههای بسیار سنگین بر کالاهای روسی و تعرفههای تا سقف ۱۰۰ درصد بر کالاهای کشورهایی را فراهم میکند که در خرید انرژی روسیه یا تسهیل دور زدن تحریمهای نفتی این کشور نقش دارند. این نکته از نظر حقوق اقتصادی بینالمللی بسیار مهم است، زیرا دامنه اثرگذاری قانون را از روابط دوجانبه واشنگتن-مسکو فراتر برده و به روابط تجاری واشنگتن با دولتهای ثالث نیز تسری میدهد.
در مورد ایران، قانون جدید یک نظام تحریمی کاملاً جدید ایجاد نکرده، بلکه اعتبار متن آهنگ قانون تحریمهای ایران مصوب ۱۹۹۶ را پنج سال دیگر، تا سال ۲۰۳۱، تمدید کرده است. بنابراین، اثر مستقیم این قانون بر ایران، تثبیت و تداوم معماری حقوقی تحریمهای موجود و قرار دادن ایران در یک چارچوب تقنینی مشترک با سیاست فشار اقتصادی علیه روسیه است.
از تحریم کشورها تا تحریم شبکهها؛ منطق جدید قدرت اقتصادی آمریکا
درک اهمیت این قانون بدون توجه به مفهوم «قدرت ساختاری» در اقتصاد سیاسی بینالمللی دشوار است. قدرت یک دولت تنها در توانایی آن برای اعمال فشار مستقیم بر دولت دیگر خلاصه نمیشود، بلکه زمانی عمیقتر میشود که آن دولت بتواند قواعد، مسیرها و زیرساختهایی را که دیگران برای تجارت و مبادلات مالی به آنها نیاز دارند، کنترل کند. سلطه دلار، نقش بانکهای آمریکایی و مؤسسات مالی متصل به نظام مالی ایالات متحده، اهمیت بازار آمریکا، نظام بیمه و کشتیرانی بینالمللی و دسترسی به فناوریهای حساس، مجموعهای از نقاط اتصال ایجاد کردهاند که میتوانند برای اعمال فشار بر بازیگران خارجی مورد استفاده قرار گیرند.
از همین منظر، تحریم ثانویه را میتوان نوعی «قدرت شبکهای» دانست. در تحریم اولیه، دولت تحریمکننده مستقیماً اتباع و شرکتهای خود را از تعامل با دولت هدف منع میکند. اما در تحریم ثانویه، موضوع تغییر میکند؛ چرا که یک شرکت چینی، هندی، اماراتی، ترکیهای یا هر بازیگر اقتصادی دیگری ممکن است اساساً تابع حقوق آمریکا نباشد، اما اگر بخواهد همزمان با ایران یا روسیه همکاری اقتصادی داشته باشد و از بازار یا نظام مالی آمریکا نیز استفاده کند، با یک انتخاب پرهزینه مواجه میشود.
در چنین شرایطی، تحریمکننده لزوماً نیاز ندارد تمام مبادلات کشور هدف را کنترل کند. کافی است هزینه دسترسی به بخشهای مهم شبکه اقتصادی جهانی را بالا ببرد. این همان نقطهای است که قانون گراهام از نظر نظری اهمیت پیدا میکند. این قانون صرفاً درباره روسیه نیست؛ بلکه درباره رابطه روسیه با سایر اقتصادهاست. قدرت واقعی این قانون در این است که میکوشد رفتار خریداران، واسطهها، شبکههای انتقال انرژی، شرکتهای کشتیرانی و تسهیلکنندگان دور زدن تحریم را نیز وارد محاسبه تحریمی کند.
این منطق در مورد ایران اهمیت مضاعفی دارد. اقتصاد ایران طی سالهای گذشته تجربه طولانیمدتی از تحریمهای اولیه و ثانویه داشته است. بنابراین، برای تهران مسئله اصلی دیگر صرفاً این نیست که چه نهادی در واشنگتن تحریم شده است، بلکه مسئله مهمتر آن است که شرکای تجاری، بانکها، شرکتهای حملونقل، بیمهها و واسطههای مالی تا چه اندازه حاضرند ریسک همکاری با ایران را بپذیرند.
به بیان دیگر، اثر تحریمها در بسیاری از موارد نه از طریق «ممنوعیت حقوقی مطلق» بلکه از طریق «افزایش ریسک اقتصادی» ایجاد میشود. حتی در شرایطی که یک معامله از نظر حقوق داخلی کشور ثالث ممنوع نباشد، احتمال قرار گرفتن در معرض تحریم آمریکا میتواند بانک یا شرکت را به سمت عدم انجام معامله سوق دهد. این پدیده در ادبیات تحریمها با مفهوم بیشاحتیاطی قابل توضیح است؛ یعنی شرکت خصوصی برای جلوگیری از ریسک احتمالی، فراتر از الزام صریح قانون عمل میکند.
قانون گراهام این منطق را یک گام دیگر توسعه میدهد، زیرا برای نخستین بار در این چارچوب، ابزار تعرفهای با ابزار تحریمی در مقیاسی بسیار گستردهتر ترکیب شده است. بر اساس این قانون، رئیسجمهور میتواند بر کالاهای کشورهای مشخصی که در خرید انرژی روسیه یا تسهیل دور زدن تحریمهای نفتی روسیه نقش دارند، تعرفههایی تا سقف ۱۰۰ درصد اعمال کند. همچنین برای کالاهای روسی اختیار تعرفهای بسیار بالاتری، تا سقف ۵۰۰ درصد، پیشبینی شده است.
این ترکیب از نظر نظری بسیار قابل توجه است. تحریم کلاسیک عمدتاً بر دسترسی مالی، داراییها و اشخاص متمرکز بود. تعرفه اما مستقیماً بر رابطه تجاری اثر میگذارد. ترکیب این دو ابزار به واشنگتن اجازه میدهد فشار را هم در سمت عرضه و هم در سمت تقاضای اقتصاد بینالمللی افزایش دهد. در مورد روسیه نیز، هدف روشن است: کاهش درآمدهای حاصل از صادرات انرژی و افزایش هزینه برای کشورهایی که به خرید انرژی روسیه ادامه میدهند.
در نتیجه، آنچه شکل گرفته یک «معماری فشار چندلایه» است که شامل تحریم اشخاص، تحریم بانکها، تحریم بخش انرژی، مقابله با ناوگان سایه، فشار بر واسطهها و در نهایت ترکیب ابزارهای تعرفهای و تحریمی میشود.